공전 뜻, 고려 및 조선시대 공전(公田)의 종류 및 역할

토지는 인류의 역사와 문화를 이해하는 데 있어 중요한 요소입니다. 특히 전근대 사회에서는 토지가 국가와 백성의 생계와 복지에 직결되는 자원이었습니다. 그렇기 때문에 토지의 소유와 관리에 대한 제도와 규범은 각 시대와 국가의 특성을 반영하고 있습니다. 이번 글에서는 고려시대 및 조선시대에 존재했던 토지의 한 종류인 공전(公田)에 대해 알아보겠습니다.

 

 

공전이란? (公田)

공전(公田)이란 고려시대 및 조선시대에 국가나 왕실의 소유지이거나 수조지(收租地)였던 토지를 말합니다. 수조지란 국가가 토지의 소유권을 인정하면서 토지의 수익을 일부나 전부 국가에 납부하도록 한 토지를 의미합니다. 공전은 국가의 재정을 보강하고 국가의 필요에 따라 다른 용도로 활용할 수 있는 토지였습니다.

 

공전의 종류

고려시대에 공전의 종류는 내장전(內莊田), 장처전(莊處田), 공해전(公廨田), 둔전(屯田), 학전(學田), 적전(籍田) 등이 있었는데, 이들은 1과, 2과, 3과 공전으로 나누어졌습니다. 1과 공전은 국가나 왕실 소유지, 2과 공전은 공공기관 소속의 공해전, 3과 공전은 일반 민전(民田)을 가리킵니다. 공전의 종류에 따라 국가가 거두어들이는 조세의 비율이 달랐습니다. 예를 들어, 『고려사』 권80, 식화(食貨)3, 상평의창(常平義倉)조 현종 14년 윤 9월 의창(義倉)의 법에 따르면 1과 공전은 1 결(結)에 조(租) 3두, 2과 및 궁원전(宮院田) · 사원전(寺院田) · 양반전(兩班田)은 조 2두, 3과 및 군인호정(軍人戶丁)과 기인호정(其人戶丁)은 조 1두로 정해져 있었습니다.

 

내장전

내장전은 왕실에 소속된 장의 토지로서, 왕실의 특별한 은혜를 받은 사람들에게 지급되었던 것입니다. 예를 들어, 효은태자의 아들 왕림과 왕정은 종실에 편입되면서 전장을 받았고, 왕가도는 개경 나성 축조에 공이 컸던 공로로 장전을 받았습니다. 또한, 최충헌에게는 내장전 100결을 하사한 사례도 있습니다. 내장전은 왕실의 소유지이기 때문에, 왕실의 명령에 따라 경작하거나 양도할 수 있었습니다.

 

장처전

장처전은 왕실소유지이기는 하나, 장호와 처간의 점유지로서 왕실이 일방적으로 소유권을 행사할 수 있었던 것은 아닙니다. 장호와 처간은 왕실에 납부하는 전조율이 1/4로, 민전조 1/10에 비해 과중했습니다. 장처전은 왕실의 특권이나 권위를 나타내는 토지로서, 왕실의 친족이나 신하에게 지급되었던 것입니다. 예를 들어, 성종은 자신의 아들인 효령대군에게 장처전을 지급하였고, 인조는 자신의 형제인 효원대군에게 장처전을 지급하였습니다.

 

공해전

공해전은 중앙의 각사와 지방의 관아와 읍사의 경비를 충당하기 위하여 국가가 분급한 토지입니다. 또한, 내장택, 궁원, 사원에도 공해전을 지급하였습니다. 공해전은 국가의 재정적 지원을 받는 기관이나 단체에게 지급되었으며, 공해전의 경작자는 공전조율 1/4조를 부담하였습니다. 공해전은 국가의 행정이나 문화를 유지하기 위한 토지로서, 국가의 정책에 따라 증감하였습니다. 예를 들어, 고려시대에는 공해전이 많았지만, 조선시대에는 공해전이 줄어들었습니다.

 

둔전

둔전은 군수용과 관수용으로 구분할 수 있는데, 국가가 소유하고 경작하는 국유지로서 민전과는 성격이 다른 공전이었습니다. 원래 신개척지에 군대가 주둔하면서 설치되었으며, 방수군이나 주진군을 동원하여 경작하는 것이 일반적이었습니다. 이 경우 둔전에서 거둔 곡식은 군수에 사용하였습니다. 둔전은 국가의 안보를 위한 토지로서, 국가의 위기나 전쟁에 따라 증감하였습니다. 예를 들어, 고려시대에는 몽골의 침략으로 둔전이 많이 파괴되었고, 조선시대에는 임진왜란이나 병자호란으로 둔전이 많이 손실되었습니다.

 

학전

학전은 국자감이 만들어지고 서재와 학사가 운영되는 가운데 학교 운영에 재정적으로 도움을 주기 위하여 전장을 지급함으로써 시작되었습니다. 전장은 국공유지의 일부였을 것으로 보이며, 이를 학전으로 삼아 학교 운영에 사용하였습니다. 학전 운영은 공해전의 운영과 비슷한 것으로 보고 있으며, 학전의 경작자는 공전조율 1/4조를 부담하였습니다. 학전은 국가의 교육을 위한 토지로서, 국가의 교육 정책에 따라 증감하였습니다. 예를 들어, 고려시대에는 학전이 많았지만, 조선시대에는 학전이 줄어들었습니다.

 

적전

적전은 국왕이 직접 적전을 경작하여 그 수확으로 신농과 후직에게 제사를 지내기 위한 목적으로 설치한 토지입니다. 983년에 왕이 직접 적전을 경작하여 신농과 후직에게 제사를 지낸 기록이 있으며, 1145년에도 왕의 적전 경작 사례가 확인됩니다. 그러나 이는 형식적인 의례일 것이며, 실질적인 적전 경작은 왕궁의 노비를 이용하거나, 일반 농민을 전호 농민으로 삼아 그들로 하여금 경작하도록 하였습니다. 이 경우에도 공전조율을 적용하여 1/4조를 수취하였습니다. 적전은 국왕의 종교적인 의무를 수행하기 위한 토지로서, 국왕의 신앙에 따라 존속하였습니다.

 

공전의 개념에는 왕토사상(王土思想)이 강하게 투영되어 있습니다. 왕토사상이란 국가의 토지는 왕의 토지이며, 왕은 국가의 최고 주권자이자 토지의 최고 소유자라는 사상입니다. 이러한 사상은 고려시대에도 유효했으며, 공전은 왕의 토지로서 매매의 대상이 아니었습니다. 예를 들어, 신라의 「대숭복사비문(大崇福寺碑文)」에 의하면 숭복사(崇福寺)를 창건하면서 “비록 왕토(王土)라 하더라도 공전이 아니므로 좋은 값으로 구한다.”라는 표현이 나옵니다. 이는 공전은 사사로이 매매할 수 없음을 의미하고 있습니다.

 

공전(公田)의 변화와 의미

조선시대에 이르러 공전의 개념과 제도는 크게 변화합니다. 조선왕조는 고려 말 사전혁파를 실행에 옮겨 탄생했으며, 과전법(科田法)을 제정하여 외방(外方)의 사전을 공전화(公田化)하여 국가 수조지로 만들었습니다. 이는 국가의 재정을 강화하고 사전의 폐단을 해결하려는 목적이 있었습니다. 과전법에서는 공전과 사전의 수조율을 결당 20두로 통일하고자 하였으며, 이는 공전과 사전의 구분이 무의미해졌음을 반영하는 것입니다. 과전법 체제 아래에서 국가 수조지는 공전, 양반 관료를 비롯한 개인 수조지는 사전이라고 할 수 있습니다.

 

공전은 고려시대 및 조선시대의 토지제도를 이해하는 데 있어 중요한 역할을 합니다. 공전은 국가와 백성의 관계와 권리를 반영하고 있으며, 토지의 소유와 관리에 대한 제도와 규범의 변화를 보여줍니다. 공전은 국가의 재정과 복지를 위한 자원이었지만, 동시에 백성의 생계와 복지를 위한 자원이기도 했습니다. 공전은 왕토사상과 민전의 개념이 충돌하고 조화하는 과정을 보여주는 토지의 한 종류였습니다.